美國司法能叫停特朗普關稅嗎？

作者：李瀚明

最近美國的聯邦法官們特別折騰——由於動了不少人的飯碗和切身利益，特朗普現在每一項政令，都必然會遭到來自不同主體的司法復核（Judicial Review，此處採用同樣採用普通法的香港的翻譯，下同）請求；而每一樁司法復核請求，背後都不同程度伴隨着漫長的上訴流程和扯皮，爲政策執行帶來了巨大的不確定性。

單就關稅議題來看，特朗普的關稅案子已經招來了十幾宗司法復核。要想理清美國不同層次的司法機構對特朗普的態度，分析司法機構對特朗普的影響力，我們需要從案卷中尋找線索。

在這些司法復核案子中，有個人起訴的（Barnes v. United States，1:25-cv-00043，國際貿易法院，2月3日，5月23日裁定原告敗訴），有一家公司起訴的（EMILY LEY PAPER INC v. TRUMP，3:25-cv-00464，佛州北區聯邦地區法院，4月3日、LEARNING RESOURCES, INC. v. TRUMP，1:25-cv-01248，特區聯邦地區法院，4月22日，5月21日轉國際貿易法院繼續審理），也有五家公司起訴的（V.O.S. Selections, Inc. v. Donald J. Trump，1:25-cv-00066，國際貿易法院，4月14日，5月29日裁定原告勝訴，被告上訴後暫停執行）。

同時，還有州政府起訴的。一是4月16日，加州單獨在加州北區聯邦地區法院起訴特朗普（案件號3:25-cv-03372，案件尚未出結果）；二是4月23日，俄勒岡、亞利桑那、科羅拉多、康涅狄格、特拉華、伊利諾伊、緬因、明尼蘇達、內華達、新墨西哥、紐約和佛蒙特十二州在位於紐約的國際貿易法院告（案件號1:25-cv-00077，由於和00066案情相似，國際貿易法院將其合並審理）。

我們可以看到的是，“爭管轄權”永遠是任何訴訟的第一要點。加州沒有在起訴時選擇在位於四千公裏之外的紐約的國際貿易法院起訴，而是選擇了家門口舊金山的加州北區聯邦地區法院；而聯邦政府的代表律師自然也不想客場作戰，自然第一時間（第二天的4月17日）就提出轉移管轄權到國際貿易法院。由於兩方爭了整整一個多月還在爭執，因此先起訴的03372，反而不如後起訴的先出結果，到今天都還在爭執管轄權。

在法官的人員構成上按提名總統來看，加州也有自己的小算盤。在初審法院，案子是抽盲盒抽人審判（簡單案件從現任法官中抽一位，復雜案件抽三位），因此要盡可能避免抽到三個同情特朗普的政策的法官。比如，哈佛在麻省聯邦地區法院訴國土安全部等人（1:25-cv-11472）的案中，被分配到的法官就是奧巴馬提名的Allison Burroughs。Allison大姐判得那叫一個爽快——23號當天起訴，23號當天就下臨時禁制令（Temporary Restraining Order），暫時恢復了哈佛招收國際生的資格。

反過來的案例也有——4月3日Emily Ley Paper Inc在佛州北區聯邦地區法院起訴（3:25-cv-00464）的案子，由於管事的Wetherell法官是特朗普提名的，那當然是趕緊就坡下驢，順着司法部的管轄權轉移請求把這個燙手的山芋扔出去，巴不得這棘手的案子離他越遠越好。於是在5月21日，這個案子轉到國際貿易法院繼續開審。司法部一看有人同意轉移，自然就馬上拿着佛州的先例找加州了。

在加州北區聯邦地區法院中，目前沒有特朗普提名的法官；而國際貿易法院的14位法官中則有3位（Reif、Baker和Vaden）。按概率來算，14人抽3人組成合議庭共有364種可能性。其中，特朗普提名的3名法官3:0的情況有1種，2:1有33種，多數概率是9.34%；1:2和0:3各有165種，各佔45.33%。換言之，超過一半的概率會抽到至少一位特朗普提名的法官；如果其它法官當中有人抱恙請假，那概率就更高了。

事實上，這次抽到審00066/77的法官當中，剛好就有一位Reif法官，是2019年特朗普提名的。我們講不怕一萬，就怕萬一，加州選擇更有把握的地方，也是人之常情。

反過來，在巡回上訴法院和最高法院，合議庭的組織是以全體法官爲準。例如，除了因病暫停履職的Newman首席法官沒有參與外，聯邦巡回區上訴法院的11位巡回法官，全部參與了00066/00077的上訴審理（上訴案號變爲2025-1812/13）。因此，哪怕是在第九巡回上訴法院這樣，特朗普任命了超過三分之一的法官的情況下，案件仍然大概率會按人數優勢而偏向原告加州一方。

我們分析了訴訟參與者，接下來該分析案件訴爭本身了。所有三起訴訟的核心訴爭，都在於“制定關稅的權力”在誰手上。

中國的關稅制定權，按照《關稅法》第十五條到第十八條，分“國務院審核——全國人民代表大會常務委員會決定”、“國務院決定——報全國人民代表大會常務委員會備案”和“國務院批準”三種情況。例如，對特朗普的對華關稅徵收報復性關稅的措施，就適用於第十八條，關稅稅則委員會提出建議後，國務院批準即可實施。

美國的關稅制定權是類似的。美國憲法第一條第八節第一段規定了三個條款：

（一） “The Congress shall have Power To lay and collect Taxes, Duties, Imposts and Excises,”。這一段規定了有徵稅（包含關稅）權的是國會兩院，總統的徵稅權來自於國會而非憲法。

（二） “to pay the Debts and provide for the common Defence and general Welfare of the United States;”。這一段規定了收稅的目的，要麼是還債，要麼是國防和一般福利開支。

（三） “but all Duties, Imposts and Excises shall be uniform throughout the United States;”規定聯邦稅務應當各州劃一。

但是，正如《關稅法》第十六到十八條將一部分特定關稅的制定權授予國務院一樣，美國國會也意識到，所有關稅都由自己制定，不符合實際情況。因此，美國國會通過一系列具體的法律，將部分關稅權限轉授予了總統——這些法律就是我們在新聞媒體中所熟知的“xxx號條款”。

最常見的三個條款是201（Section 201 of the US Trade Act of 1974，美國國際貿易委員會（USITC）發起）、301（Section 301 of the US Trade Act of 1974，由美國貿易代表辦公室（USTR）發起）、232（Section 232 of the Trade Expansion Act，商務部發起）。特朗普在第一任任期當中，通過發起調查對一部分商品徵收了關稅；而拜登也蕭規曹隨，有樣學樣。

但是用201、301和232徵收關稅，一個是要有一份有理有據的調查報告作爲前提——而特朗普第一任任期的情況來看，三者調查時間少則三個月，多則一年，2017年發起調查，要2018年才能真正開始收關稅；另一個，是它只能對特定產品、特定國家“雙特定”收稅，以特朗普“一萬年太久只爭朝夕”的性格，顯然嫌這三條速度太慢了。

因此，他在這一次關稅戰中，動用的是《國際緊急經濟權力法International Emergency Economic Powers Act》。但是，對所有國家、所有產品一律加收關稅實在茲事體大，所以三起官司的核心，都是“IEEPA有沒有授予總統這麼大的權力”。事實上，IEEPA授權總統的條款（美國法典第50條第1702款），還真沒提過“關稅Tariff”這個詞；而在IEEPA至今將近50年（1977年12月28日實施）的歷史中，除了特朗普之外，也沒有人拿它收過關稅。

IEEPA之前的用途，一般是用來制裁。例如，在伊朗人質危機中，卡特總統就用這條剛剛通過的法律，凍結了伊朗政府在美國的資產；之後對委內瑞拉等國的制裁，也是在IEEPA框架下進行的；甚至包括第一任任期中對華爲的制裁，也是以“華爲違反IEEPA對伊朗的制裁”作爲理由。

三份訴狀分別對不同的點進行了攻擊。

五公司的訴狀攻擊的是其必要性——如果貿易赤字本身不構成緊急狀態，那麼特朗普他自然也就失去了根據IEEPA制定關稅的法理基礎。訴狀指出“這個所謂的緊急狀態是特朗普自己的臆想”（His claimed emergency is a figment of his own imagination）、“貿易赤字已經持續了數十年也沒有給經濟帶來傷害，既不構成緊急狀態也不構成超常威脅”（trade deficits, which have persisted for decades without causing economic harm, are not an emergency. Nor do these trade deficits constitute an “unusual and extraordinary threat）。

十二州則攻擊特朗普擴大解釋。IEEPA授權總統對進出口進行“管制”（regulate），但是通常被用來禁止進出口（例如禁止出口高性能顯卡到中國）。十二州的訴狀中指出“（‘管制’）指代禁運和制裁（這也是IEEPA一直以來的用途），而將管制解讀爲‘從價關稅’與上下文不一致”（This is the language of embargoes and sanctions (which is what IEEPA has consistently been used for), and interpreting “regulate” to mean “ad valorem duty” would be incongruous with the context in which it appears）。

加州選擇攻擊特朗普沒有和國會好好溝通，違反了國會諮詢條款。IEEPA指出，總統在行使權力前應諮詢國會，並在行使權力期間應定期諮詢國會（the President, in every possible instance, shall consult with the Congress before exercising any of the authorities granted by this chapter and shall consult regularly with the Congress so long as such authorities are exercised）。

剛剛我們提到，對於IEEPA到底有沒有賦予人特朗普收關稅的權力，既沒有成文法規定，也沒有先例（作爲對比，哈佛訴特朗普的案子因爲有此前移民禁制的先例作爲依據，判得就很快），所以法官一時半會兒也無從下手。這事的復雜性，單是在之前的管轄權糾紛當中就可以看出一些端倪——聯邦政府提出“只有國際貿易法院才有權審理和徵收關稅有關的案件”，而加州就反論“IEEPA不規定關稅（IEEPA does not provide for tariffs），我們論的是特朗普的違法收稅，跟關稅沒關係，不應該被轉移管轄權到國際貿易法院”。

因此，管轄權是否轉移到專爲關稅案子而設的國際貿易法院，本身就構成了司法系統對IEEPA是否有權規定關稅的認知的先例，央地雙方自然互不相讓。而不同的基層法官自然也在和稀泥——EMILY LEY PAPER INC v. TRUMP案中，法官裁定應該轉過去；而LEARNING RESOURCES, INC. v. TRUMP案中，法官則裁定不應該轉過去，並且直接裁定關稅措施違法。

由於多位即使在上訴庭層面都互不隸屬的基層法官對各自案子的觀點南轅北轍，案子勢必要打到最高法院才能算個頭。而在最高法院的法官構成中，特朗普提名的法官佔三分之一；奧巴馬和拜登提名的佔三分之一；老布什和小布什提名的佔三分之一。

而對於此類“茲事體大”的政策，之前在各州挑戰拜登總統減免學生貸款負擔的案子（143 S. Ct. 2355）中，法官於2023年6月30日以6:3的判數（布什父子提名的Roberts、Thomas和Alito以及特朗普提名的Gorsuch、Kavanaugh和Barrett六人投贊成票，奧巴馬和拜登提名的Kagan, Sotomayor, Jackson三人投了反對票）確立了一個原則——特定國會立法（Heroes Act）授權教育部部長免除或修改學生財務資助方面的規定，但沒有授權到免除4300億美元學生貸款本金這樣的地步。

這就帶來了一個回旋鏢，給最高法院的法官們出了大難題。現在來看，布什父子提名的三位法官，到底會持什麼樣的立場，是當中最大的變數——從他們仨的立場看來，既不希望民主黨坐大（這和他們的思想信念衝突），也不希望特朗普坐大（這和他們的個人利益衝突）。

這麼看來，關稅這檔子事，還得再扯上至少半年到一年啊。